Idućih je šest mjeseci ključno. Upravo u tom periodu članice EU-a, među kojima je dakako i Hrvatska, morat će istaknuti svoje projekte naoružavanja koji će se prvi put u povijesti Unije financirati zahvaljujući zajedničkom zaduživanju. U vremenu u kojem Europa ponovno osjeća hladan dah rata na svojem istočnom rubu, Europska unija odlučila je tako napraviti presedan. Mehanizam nazvan SAFE – Sigurnosna akcija za Europu (Security Action for Europe), aktiviran krajem prošlog mjeseca, predstavlja možda i najambiciozniji korak prema zajedničkoj europskoj obrambenoj politici od osnivanja Unije.
Vrijedan 150 milijardi eura, ovaj instrument nije samo fond za obranu, on je politička poruka, geostrateška mjera i svojevrsni početak federalizacije obrambene politike u EU-u. SAFE dolazi u trenutku kad je jasno da sigurnosni kišobrani poput NATO-a, a posebice u vrijeme vladavine Donalda Trumpa i njegove politike prema NATO savezu, nisu dovoljni za brzu reakciju na izazove 21. stoljeća. Napad Rusije na Ukrajinu 2022., hibridni napadi na Baltik i sve agresivniji kibernetički napadi natjerali su Bruxelles da napokon povuče crtu.
SAFE je rezultat tog zaključka, ali i odgovor na unutarnje slabosti: ovisnost o američkoj vojnoj opremi, fragmentiranost europskih obrambenih industrija i kronični manjak ulaganja u domaće kapacitete. Zajedničko zaduživanje, objašnjava Reuters, koje se koristilo za sanaciju posljedica pandemije kroz program NextGenerationEU, sada se koristi za sasvim drugačiji cilj: izgradnju obrambene autonomije. Pritom, SAFE nije samo pitanje naoružanja, riječ je o pokušaju redefiniranja europske moći u sve nemirnijem svijetu.
Potpuni preokret
Povijesno gledano, ovo nije prvi pokušaj stvaranja europske obrambene unije. Već 1950. godine predložena je Europska obrambena zajednica (EDC), koja je propala jer ju je francuski parlament odbio ratificirati. Sljedećih sedam desetljeća EU je tavorio između političkih ambicija i institucionalne nemoći. Tek s uspostavom Zajedničke sigurnosne i obrambene politike (ZSOP) i stvaranjem Europske obrambene agencije počinju ozbiljniji pomaci, ali uvijek u sjeni NATO-a i pod snažnim utjecajem SAD-a. Međutim, sukob u Ukrajini promijenio je sve.
Prepoznata je potreba za brzim, koordiniranim i učinkovitijim odgovorom. Njemačka najavljuje preokret politikom Zeitenwende i formira poseban fond za obranu vrijedan 100 milijardi eura. Francuska zahtijeva “stratešku autonomiju”. Istočna Europa militarizira se brže nego ikad u novijoj povijesti. SAFE se pojavljuje kao logičan nastavak toga geopolitičkog obrata, pokušaj da se unutar EU-a uspostavi funkcionalan, financijski održiv i politički koordiniran obrambeni mehanizam. No uskoro bi se moglo dogoditi da Poljska bude najveća vojna sila u Europi. Ona već ima više aktivnih vojnika nego, primjerice, Njemačka ili Francuska, izdvaja golema sredstva za naoružavanje, a ovom bi mjerom sve to mogla i drastično povećati. SAFE je, dakle, više od fonda, on je simbol promjene paradigme. Njegova važnost ne mjeri se samo u milijardama eura nego i činjenicom da Europa prvi put ozbiljno razmatra mogućnost da postane samostalna sigurnosna sila, a ne samo saveznik koji drži štit dok drugi nose mač.
Ovakav mehanizam ne pojavljuje se ni iz čega. Njegov politički okvir oblikovan je nizom sigurnosnih kriza, institucionalnih proboja i promjena prioriteta unutar same Europske unije. Prvi konkretan korak prema SAFE-u dogodio se još 20. ožujka 2024., kada je Europska komisija predstavila inicijalni prijedlog instrumenta.
Obrambene baze
Ovaj prijedlog predstavljen je kao odgovor na povećane prijetnje na istočnoj granici EU-a (prije svega zbog ruske agresije na Ukrajinu, rastuće fragmentacije europske obrambene industrije te neadekvatne kolektivne nabave oružja i opreme, usprkos inicijativama kao što je bila EDIRPA (Instrument za zajedničku nabavu) i Europski obrambeni fond (EDF). Europska komisija, pod vodstvom predsjednice Ursule von der Leyen, otvoreno je zagovarala jačanje obrambene komponente Unije. U izlaganju prijedloga povjerenik za unutarnje tržište Thierry Breton izjavio je da je riječ o “ključnom koraku prema izgradnji europske obrambene baze koja može djelovati samostalno kada je to potrebno”.
SAFE je zamišljen kao dobrovoljan mehanizam koji državama članicama omogućuje da uzmu zajam pod povoljnim uvjetima iz zajedničkog proračuna EU-a, uz jamstva i koordinaciju Komisije. Odluka je donesena korištenjem članka 122. Ugovora o funkcioniranju EU-a, koji omogućuje donošenje mjera u izvanrednim okolnostima bez potrebe za jednoglasjem i bez pune zakonodavne procedure, uključujući i Europski parlament. Taj potez izazvao je negodovanje među nekim zastupnicima EP-a jer se instrument kreirao bez njihove izravne zakonodavne uloge.
Politička podrška SAFE-u došla je ponajprije od Francuske, Njemačke i baltičkih država, koje su već imale nacionalne obrambene fondove i zahtijevale veću koordinaciju. S druge strane, neke članice – poput Mađarske i Slovačke – bile su skeptične prema zaduživanju EU-a za vojne svrhe, te su se pozivale na suverenitet i fiskalnu disciplinu. Unatoč tomu, Vijeće Europske unije 21. svibnja 2025. godine većinom je glasova prihvatilo implementaciju mehanizma SAFE. Iako je nekoliko zemalja bilo suzdržano, nijedna nije iskoristila mogućnost veta, što je značilo da se mehanizam mogao početi implementirati već od trećeg kvartala 2025. godine.
Financijski instrument
Naročito je zanimljivo da će novac iz ovog instrumenta moći koristiti i zemlje koje nisu članice EU-a. U zajedničkoj nabavi opreme za jačanje obrambenih sposobnosti moći će sudjelovati, pod jednakim uvjetima kao i zemlje članice EU-a, zemlje Europskog gospodarskog prostora (EGP), zemlje članice Europskog sporazuma o slobodnoj trgovini (EFTA), Norveška, Island i Lihtenštajn. SAFE će biti otvoren i zemljama kandidatima te potencijalnim kandidatima koji su s EU-om potpisali partnerstvo o sigurnosti i obrani. Dosad su ta partnerstva zaključile Moldavija, Sjeverna Makedonija i Albanija. Također će moći sudjelovati Velika Britanija, koja je isto tako potpisala obrambeno partnerstvo, a hrabar je i ujedno riskantan, potencijalno i politički problematičan, potez da kreditima iz ovog mehanizma može svoje naoružavanje financirati i Ukrajina.
SAFE nije formalno dio Zajedničke sigurnosne i obrambene politike (ZSOP), već je isključivo financijski instrument. No, u praksi, on ima značajan utjecaj na obrambenu suradnju jer omogućuje financiranje konkretnih projekata: od zajedničke nabave topničkih sustava i dronova do ulaganja u proturaketne sustave i kibernetičku obranu. Države članice prijavljuju projekte, koje zatim evaluira Europska obrambena agencija u suradnji s Komisijom. Ono što SAFE izdvaja jest korištenje zajedničkog zaduživanja, metoda koja je prvi put masovno primijenjena kroz program NextGenerationEU tijekom krize COVID-19. Time se otvara dugoročno političko pitanje: ako EU može zajednički posuđivati za zdravstvo i obranu – može li u budućnosti i za energetiku, migracije ili obrazovanje? Temelj mehanizma SAFE jest ono što u europskoj političkoj i financijskoj arhitekturi donedavno nije bilo zamislivo: zajedničko zaduživanje za obrambene potrebe. Načelo koje je prvi put probijeno kroz fond za oporavak NextGenerationEU sada se koristi za naoružanje.
Povoljno kreditiranje
Novac se neće uzimati direktno od MMF-a, Svjetske banke ili sličnih tijela. Prva faza SAFE-a koristi preraspodjelu postojećih sredstava, bez dodatnog zaduživanja. Pravo zaduživanje dolazi u drugoj fazi, najvjerojatnije nakon 2027. godine. Taj model zajedničkog duga temelji se na snazi i vjerodostojnosti cijele Unije. Iako formalno EU ne ovisi o vanjskim kreditorima, njihovo je sudjelovanje na tržištu obveznica realnost.
Za razliku od fondova poput Europskog obrambenog fonda (EDF), koji daje nepovratna sredstva, SAFE kombinira povoljno kreditiranje država članica, sufinanciranje zajedničkih projekata, te u manjem dijelu i izravne potpore strateškim industrijama. Države članice same predlažu projekte – recimo izgradnju tvornica streljiva, proizvodnju dronova, sustava protuzračne obrane ili razvoj novih tehnologija (npr. umjetna inteligencija u vojne svrhe). No uvjet je da se sredstva koriste unutar EU-a, tj. da se financira europska obrambena industrija, čime se dodatno potiče ekonomska samoodrživost i smanjuje ovisnost o SAD-u i trećim zemljama. Komisija i Europska obrambena agencija (EDA) imaju ključnu ulogu u evaluaciji projekata. Prednost imaju tzv. multinacionalne inicijative, dakle zajedničke nabave i razvoj više članica, jer se time smanjuju troškovi i povećava interoperabilnost. Zemlje članice koje koriste kreditni dio SAFE-a imaju rok otplate do 30 godina, uz “grace period” od sedam godina, što znači da prvih nekoliko godina plaćaju samo kamate. Za pokriće kamata i administrativnih troškova koristi se proračun EU-a, koji se u manjem dijelu revidira prema višegodišnjem financijskom okviru.
Važno je istaknuti da mehanizam ne znači da sve članice jamče za sve dugove pojedinačno.
Zajedničko zaduživanje
Riječ je o zajedničkom zaduživanju, ali ne i zajedničkom jamstvu, kako bi se izbjegle političke tenzije poput onih koje su obilježile eurozonu tijekom dužničke krize. Najveću korist imaju zemlje s ograničenim fiskalnim kapacitetima – poput Hrvatske, Grčke, Portugala i baltičkih država – jer mogu pristupiti izvorima financiranja koji bi na tržištu za njih bili skuplji. S druge strane, najjače ekonomije (Njemačka, Nizozemska i Švedska) izražavaju rezervu, strahujući od fiskalnog hazarda i gubitka kontrole nad nacionalnim proračunima. Kritike dolaze i s političke desnice i s ljevice: prvi smatraju da se EU militarizira mimo demokratske kontrole, a drugi da se stvaraju temelji za “europsku vojnu uniju” bez dovoljno legitimacije i javne rasprave. Unatoč kritikama, SAFE predstavlja novu fazu u integraciji EU-a – onu u kojoj zajednička sigurnost više nije deklarativna ideja, već konkretan financijski okvir. Pojam “strateške autonomije” više se ne odnosi samo na energetiku ili digitalnu infrastrukturu, sada se jasno proteže i na vojnu industriju. Unija, koja je godinama bila oslonjena na NATO, a time i na SAD, sada prvi put financijski ulaže u svoju proizvodnju oružja, logistiku i inovacije. Zemlje poput Francuske već godinama traže snažniju vojnu suverenost Europe, a SAFE je kompromis između francuskog modela “Europe koja se sama brani” i njemačkog modela “Europe u NATO okviru”. SAFE ne zamjenjuje NATO, no mijenja dinamiku odnosa. Trumpova administracija, barem nominalno, podržava europsku obrambenu integraciju, ali sa skepsom.
U pozadini je realna geopolitička kalkulacija: ako Europa ojača, može voditi autonomn(ij)u politiku, možda i mimo Washingtona. Neki američki analitičari već su izrazili zabrinutost da SAFE otvara vrata “tehnološkom protekcionizmu” jer uvjeti natječaja preferiraju europske dobavljače, što isključuje Lockheed Martin, Raytheon i druge američke gigante. U isto vrijeme, SAFE omogućuje članicama NATO-a koje su i u EU-u da pojačaju vlastite kapacitete, čime se povećava obrambena težina Europe unutar NATO-a.
Autonomna politika
No SAFE nije osmišljen samo kao alat za obranu nego i kao katalizator tehnološke reindustrijalizacije Europske unije. Njegov učinak na europski obrambeni sektor mogao bi biti jednak onomu koji je NextGenerationEU imao na obnovljive izvore energije i digitalnu tranziciju.
Prema podacima Europske obrambene agencije (EDA), gotovo 80 posto europskog novca za vojnu nabavu išlo je iz EU-a, najviše prema SAD-u, a SAFE bi tu praksu trebao pokušati promijeniti, čime bi ojačalo i gospodarstvo EU-a.
Uvođenjem financijskih poticaja i sufinanciranjem projekata koji se razvijaju unutar europskih granica, SAFE podiže potražnju za streljivom i lakim oružjem (npr. proizvodnja 155 mm granata, gdje EU ima manjak), dronovima i autonomnim sustavima (kopnenim, zračnim i pomorskim), raketnim i PZO sustavima srednjeg dometa, komunikacijskom opremom otpornom na ometanja (“jamming”), tehnologijama kibernetičke obrane i protuelektroničkog ratovanja… Komisija je predvidjela da će SAFE generirati 30.000 novih radnih mjesta u obrambenoj industriji do 2030. godine. Primjeri uključuju proširenje tvornice Rheinmetall u Slovačkoj, otvorenje nove proizvodne linije MBDA raketa u Italiji i rast kapaciteta francuskog Nextera za topničke sustave. Velik naglasak stavljen je na “dual-use” tehnologije – one koje imaju i civilnu i vojnu primjenu. Primjer su dronovi razvijeni za nadzor granica koji se mogu koristiti i za, recimo, poljoprivredni monitoring, UI sustavi za taktičko odlučivanje mogu se koristiti u kriznom upravljanju, materijali otporni na ekstremne uvjete nalaze primjenu u svemirskom sektoru… SAFE ovdje potiče partnerstva između obrambenih tvrtki, sveučilišta i startupova, osobito u okviru programa kao što je European Defence Fund (EDF) i Horizon Europe.
Sada je potpuno jasno tko je apsolutni gospodar rata i kako se jedino može završiti
Logističke ladice
Cilj je stvoriti sinergiju sigurnosnih i civilnih inovacija, čime se maksimalizira povrat javnog ulaganja. Jedan od najvažnijih učinaka SAFE-a bit će tehnička standardizacija oružanih sustava unutar EU-a. Naime, u EU-u trenutno postoji 17 različitih tipova tenkova, 20 vrsta borbenih zrakoplova i više od 150 različitih modela streljiva. Takva fragmentacija poskupljuje nabavu, servisiranje i održavanje naoružanja i opreme te otežava suradnju. SAFE potiče zajedničku proizvodnju i korištenje kompatibilnih sustava država članica – čime se smanjuju troškovi, povećava interoperabilnost i stvara veća sigurnosna otpornost. Europska obrambena agencija već je pokrenula platforme za zajedničku nabavu streljiva, unifikaciju komunikacijskih protokola te digitalizaciju logističkih lanaca unutar vojski članica. SAFE se oslanja i na izgradnju tzv. kritičnih kapaciteta unutar Unije, što znači proizvodnju čipova i senzora u Europi, smanjenje uvoza eksploziva i sirovina (npr. rijetkih metala), uspostavu sigurnih dobavnih lanaca za ključne komponente, poticanje istraživanja kroz tzv. Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic (DIANA) — program NATO-a koji SAFE koristi kao dopunski alat i slično. Ova strategija ima i svoju cijenu: dugoročno se povećavaju javna ulaganja i potencijalne tržišne distorzije, a privatne kompanije sve više ovise o političkim prioritetima Bruxellesa.
Trenutno je situacija, vojno gledano, ovakva kada su zemlje EU-a u pitanju… Poljska izdvaja najviše, čak 4,7 posto svog BDP-a za obranu. Lanjski obrambeni proračun iznosio joj je 38 milijardi, a procjenjuje se da ima aktivno oko 216 tisuća vojnika, što je čini najvećom vojskom u EU-u. Poljska je uvela Zakon o domovinskoj obrani s ciljem povećanja vojske na 300.000 vojnika i značajnog proširenja arsenala, uključujući i nabavu 1000 tenkova i 600 haubica.
Povećanje proračuna
Iskoristi li sve što bi se kroz SAFE iskoristiti moglo, Poljska bi vrlo lako mogla doći do 300.000 aktivnih vojnika. Francuska u ovom trenutku, unatoč većem obrambenom proračunu za 2024. (pedeset milijardi dolara) ima malo više od 200.000 vojnika. Činjenicu da izdvajaju tek 2,06 posto svog BDP-a za obranu (dva posto donja je granica NATO-a) umanjuje to što je Francuska jedina nuklearna sila unutar EU-a i ima značajnu globalnu vojnu prisutnost, uključujući baze u Africi i Indopacifiku, piše Eurasian Times.
Njemačka ima golem obrambeni proračun, lani je iznosio gotovo 98 milijardi dolara, no manje vojnika, oko 180.000, plan je do 2031. povećati taj broj na 203.000, ali se suočavaju s izazovima u regrutaciji i aktivaciji. Italija izdvaja samo jedan i pol posto svog BDP-a, te joj je obrambeni proračun trećina njemačkog, ali aktivnih je više od 160.000 vojnika, a ima i značajnu mornaricu te sudjeluje u brojnim međunarodnim misijama. U usporedbi s time, švedskih 20.000 aktivnih vojnika čini se dosta minornim. Švedska je nedavno postala članica NATO-a i planira povećati obrambeni proračun na 2,6% BDP-a do 2028., uključujući i nabavu 44 novih tenkova Leopard 2A8. Litva je podjednako slaba s brojem vojnika, no značajno je povećala obrambeni proračun nakon ruske invazije na Ukrajinu i planira formirati novu vojnu diviziju, uz nabavu tenkova Leopard 2. Mehanizam SAFE mogao bi biti izuzetno važan Španjolskoj koja, doduše, ima oko 120.000 vojnika, no ispod je NATO-ova cilja od dva posto BDP-a za obranu (izdvajaju tek 1,28 posto) i suočava se s izazovima u modernizaciji svojih oružanih snaga, piše Euronews u svojoj analizi. Zanimljivo je da Grčka ima gotovo 12.000 vojnika više nego Španjolska, a i ulaže 2,5 posto BDP-a za obranu, no analitičari smatraju da Grčka tradicionalno održava visoku razinu obrambene potrošnje zbog regionalnih tenzija u istočnom Sredozemlju.
Jedinstvo i sposobnost
Od zanimljivijih zemalja koje će sigurno iskoristiti mehanizam SAFE treba izdvojiti Nizozemsku, koja ima oko 40.000 vojnika, lanjski obrambeni proračun bio joj je oko 15 milijardi dolara, a surađuje i s Njemačkom u okviru 1. Njemačko-nizozemskog korpusa te aktivno sudjeluje u NATO-ovim misijama. Rumunjska sa svojih 70 i Bugarska sa svojih 30 tisuća vojnika iz godine u godinu povećavaju obrambeni proračun kako bi se uskladili s NATO-ovim ciljevima i modernizirali svoje oružane snage. Kako bi se baš te zemlje mogle naći u situaciji da budu branik od istočnih prijetnji, logično je da se upravo njima da mnogo pomoći kroz SAFE.
Rumunjska je povećala vojni proračun na 2,5 posto BDP-a u 2024., a razmatra daljnje povećanje. Nabavlja borbene avione F-35, uz već postojeće F-16. Ima jednu od najvećih američkih baza u Europi, “Mihail Kogălniceanu”, gdje stalno boravi američki kontingent. Ulaže u protuzračne sustave (Patriot) i jačanje mornarice, posebno u Crnome moru. Razvija domaću vojnu industriju, uključujući i suradnje s Francuskom i Izraelom… Dakle, namjerava postati ozbiljna vojna sila. Bugarska kaska, no pokušava uhvatiti korak. Isporuka osam višenamjenskih borbenih letjelica F-16 Block 70 očekuje se tek do kraja 2027., ali su kupljeni, a zemlja je povećala i obrambeni proračun na oko 2,3% BDP-a, što je znatan skok. Moderniziraju i kopnene snage i protuzračnu obranu, uz pomoć fondova EU-a. Rumunjska se, stoga, profilira kao istočni vojni oslonac NATO-a i EU-a, dok Bugarska pokušava uhvatiti korak. Obje zemlje računaju na SAFE kao sredstvo za financiranje modernizacije i povećanje otpornosti na prijetnje s istoka, uključujući i izravne prijetnje iz Rusije i Bjelorusije.
Države članice imaju rok od šest mjeseci za podnošenje prijedloga obrambenih projekata koji će se financirati putem SAFE-a. U sljedećih šest mjeseci, dakle, odlučuje se hoće li EU ostati globalno podređena sila ili će krenuti u smjeru stvarne strateške autonomije. Ovo razdoblje test je političke volje, jedinstva i sposobnosti za brzo donošenje odluka. Ako ga prođe, SAFE i slični mehanizmi mogli bi postati temelj europske sigurnosti u postnatoovskom dobu.
Interes za kupnju obveznica puno je veći od očekivanog
SAFE će se financirati izdavanjem zajedničkih obveznica EU-a, slično kao što je to učinjeno u Programu obnove i oporavka, Europska komisija će se u ime EU-a zadužiti na međunarodnim financijskim tržištima do iznosa od 150 milijardi eura, raspoređenih tijekom petogodišnjeg razdoblja (2025. – 2030.). Obveznice će imati različite rokove dospijeća, od kratkoročnih (dvije do pet godina) do dugoročnih (10 i više) godina), a očekuje se da će kamatne stope biti konkurentne zahvaljujući visokom kreditnom rejtingu EU-a (AAA kod većine agencija). U travnju 2025. Europska komisija već je izdala pilot-obveznicu za SAFE u iznosu od 10 milijardi eura, koja je bila više od četiri puta predbilježena, što pokazuje snažan interes tržišta. Ono što skeptike muči jest odakle će, zapravo, stići taj novac. Je li, naime, moguće da EU, kako bi smanjio ovisnost o NATO-u, dođe u situaciju “dužničkog ropstva” prema bankama i stranim fondovima, vjerojatno i izvan EU-a? Novac za SAFE dolazit će ponajprije iz zajedničkog zaduživanja Europske unije na financijskim tržištima. Europska komisija izdavat će euroobveznice, slično kao što je činila za fond NextGenerationEU. Te obveznice kupuju investitori – banke, fondovi, mirovinski sustavi – iz EU-a, ali i izvan njega. Dakle, da, kreditori mogu i vjerojatno će biti i institucije izvan EU-a. Međutim, mehanizam se vodi unutar okvira prava EU-a i kontrolira ga Europska komisija.
Moskva vidi SAFE kao dokaz da EU napušta neutralnost
Rusija je SAFE već okarakterizirala kao “europsku militarizaciju pod maskom obrambene suradnje”, kako je to sročila glasnogovornica ruskog ministarstva vanjskih poslova Marija Zaharova još u travnju. Moskva vidi SAFE kao dokaz da EU napušta neutralnost i uključuje se u logiku “blokovske podjele”. Kina, iako formalno neutralna prema SAFE-u, pažljivo promatra kako EU koristi mehanizam da smanji ovisnost o kineskim sirovinama i tehnologijama u vojnoj i kibernetičkoj industriji. Ako SAFE postane trajni mehanizam, može doći i do napetosti u trgovinskim odnosima, pogotovo ako Unija uvede klauzule o sigurnosnoj provjeri dobavljača (tzv. security screening). SAFE potencijalno utječe i na unutarnju sigurnost Unije, ali i osnove demokracije.
Naime, financiranjem kibernetičke obrane, nadzora granica i borbe protiv hibridnih prijetnji (poput dezinformacija, sabotaže, energetskih ucjena), sve to možda postaje alat za očuvanje unutarnjeg političkog poretka. Europske tajne službe, koje koordinira EU Intelligence and Situation Centre (INTCEN), dobit će pristup većim sredstvima za operacije protiv stranih utjecaja, što uključuje i unutarnje operacije u digitalnom prostoru. To, naravno, otvara pitanja o nadzoru, privatnosti i mogućim zloupotrebama. No, čini se da je prijetnja od eskalacije ratnih sukoba u ovom trenutku veća nego briga za moguće zloporabe privatnosti. To jest zabrinjavajuće na svim razinama, ali je i gorka istina.